中国养老金隐形债务86.2万亿 副总理称缺口不是一星半点

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随着老龄化社会的加速到来，中国养老金隐形债务的问题正在引起更多的关注。2013年城镇职工基本养老保险基金总支出为18470亿元，比上年增加了2909亿元，增长率为18.69%，增速下降了3.22个百分点，但仍比2013年基金总收入的增速高5.29个百分点。

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昨日，全国人大常委会联组审议国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告并进行专题询问，国务院副总理马凯作说明。这是本届全国人大常委会以来，首次由副总理参加专题询问。杜洋摄

随着老龄化社会的加速到来，中国养老金隐形债务的问题正在引起更多的关注。中国社科院昨天发布的一份研究报告称，城镇职工基本养老保险统账结合制度下的隐形债务为86.2万亿元。

最近三年来，至少有五家机构发布了关于养老金隐形债务的测算数据。国务院副总理马凯28日上午就关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告接受十二届全国人大常委会第十二次会议专题询问时表示，去年国务院成立了部际顶层设计研究小组，也专门请财政部、人力资源社会保障部和社保基金会测算了未来到底有多大缺口。

马凯说，养老金未来缺口测算由于由于情境不同，结果也不同，但可以确定的是，“如果我们的体制不改、机制不转、政策不调整，缺口是必然的，不是一星半点的缺口，而是巨大的缺口。”

隐形债务加大未来财务风险

作为《中国养老金发展报告2014——向名义账户制转型》的分报告之一，这份名为《现行统账结合模式下隐形债务预测与测算》的报告称，以2012年为基准，社会统筹账户的隐形债务为83.6万亿元，个人账户的隐形债务为2.6万亿元，合计城镇职工基本养老保险统账结合制度下的隐形债务为86.2万亿元，占2012年GDP的比率为166%。

据报告的执笔人，中国社科院世界社保研究中心魏吉漳博士介绍，本报告是从精算角度来对养老保险的财务做评估研究。目的是通过精算技术进行财务测算，以收支平衡为基金财务管理的原则，测算最优费率，揭露精算应计负债和隐形债务。

中国城镇职工基本养老保险制度采用“统账结合”模式，即社会统筹与个人账户相结合的模式。魏吉漳说，未来可能产生养老金缺口的原因来自两部分，一是待遇确定型（DB）现收现付制的社会统筹账户，其隐形债务在转制时没有被支付；二是应专款专用的缴费确定性（DC型）的个人账户基金被挪用形成空账。

“如此庞大的隐形债务，并不会立即造成当期财务的严重赤字，但会逐渐反映在未来的财务账户上”，报告称，隐形债务将在未来的现金收支中逐步为财务缺口，隐性债务越大，代表基金准备越不足，基本养老保险财务困境将在未来年份中呈现。

这并非中国第一次对养老金的隐形债务做出测算。事实上，最近三年这方面的测算变得更加频繁。

2012年6月，中国银行[0.78% 资金研报]首席经济学家曹远征的团队给出的测算结果是：2013年中国养老金隐形债务将高达18.3万亿元。

2012年12月，时任德意志银行大中华区首席经济学家的马骏领导的研究小组所做的国家资产负债表显示，中国城镇职工基本养老保险制度今天已有缺口，如果假定财政补贴保持2011年的水平不变，其累计结余将于2022年消耗殆尽，此后遍处于负债的状态，2013到2050年的累计缺口现职应当为37万亿元。

2013年11月，北京大学经济学院教授郑伟等人的测算结果是，养老保险基金将于2037年出现收支缺口，2048年养老保险基金将耗尽枯竭，2010年到2100年90年期间的基金综合精算缺口将超过12%。

2013年12月，中国社科院副院长李扬教授的团队做出的资产负债表测算结果显示，2023年城镇企业职工含机关事业单位基本养老保险将出现收不抵支，2029年累计结余将耗尽，2050年累计缺口将达到802万亿，占当年gdp的91%。

马凯在答复辜胜阻委员关于养老保险基金缺口的问题时称，中国养老保险基金从总体上看保证当期支付是没有问题的，从未来看收支平衡问题比较突出，不确定性很大，因为影响养老保险基金收入和支出的因素都是多样复杂的，缺口到底多大也难以确定。

基金运行压力逐年加大

中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文认为，机关事业单位养老保险改革解决“双轨制”这个最大的不公平问题之后，养老保险基金的可持续性问题将立刻上升为主要矛盾。

《中国养老金发展报告2014——向名义账户制转型》授权发布的2013年中国养老金运行数据表明，城镇职工基本养老保险制度各项指标普遍下滑，基金运行压力越来越大，特别是当期结余比2012年减少了229.27亿元。

马凯说，从当期看，基本养老保险收支运行总体是平稳的，基金收入大于支出，尚有结余。值得注意的有两个问题：一是地区不平衡问题，有的省份结余得多，有的省份结余得少，要靠中央财政转移支付补贴之后才能够维持支付；二是最近几年基金收入增长的速度慢于支出增长的速度。

马凯表示，值得关注的是随着老龄化进程加快，收支矛盾还在扩大。

“扩大的结果就是当年能保持平衡，但是结余也在逐步变小，到一定程度就要吃老本，吃完老本之后就会出现亏空。”马凯说。

2013年数据显示，城镇职工基本养老保险基金总收入达到了22680亿元，比2012年增加了2679亿元，增长率为13.4%，增速下降4.99个百分点。

2013年城镇职工基本养老保险基金总支出为18470亿元，比上年增加了2909亿元，增长率为18.69%，增速下降了3.22个百分点，但仍比2013年基金总收入的增速高5.29个百分点。

不仅是当期结余的增速下降，基金累计结余的增速也在下降。截止2013年底，全国城镇职工基本养老保险累计结余已经达到了28269.18亿元，比2012年底增加了4937.87亿元，增长率为18.08%，增速比上一年下降了4.72个百分点。

与2012年相比，2013年绝大部分省份城镇职工基本养老保险累计结余增速下降，其中，西藏下降了38.45个百分点，江西，重庆，上海分别下降了18.98个，16.22个和15.14个百分点，全国只有六个省份出现了加速上涨。

面对庞大的隐形债务和日趋严峻的收支状况，郑秉文建议，尽早面对，尽早改革，任何的拖延只有加大处理的难度。

马凯表示，无论是用新标准还是用老标准衡量，我国都是未富先老。解决养老难题要及早谋划，谋划晚了再行动，付出的代价更大。

财政部长楼继伟昨天也公开表示，中国的社保改革“不能再等，要快”，财政部会对社保改革进行担当。

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中国运行了17年的“社会统筹加个人账户”养老保险制度又一次走到了十字路口。随着自2001年开始的做实个人账户试点难以为继，名义账户制重回决策者视野。财政部部长楼继伟28日表示，做实个人账户已经无法持续，名义个人账户（NDC）是下一步完善养老保险个人账户可选择的模式。楼继伟称，做实的阻力在于代际成本无法化解，道德风险无法控制。中国的养老保险改革“不能再等，要快”，财政部会对社保改革进行担当。
楼继伟是在“中国社会科学院社会保障国际论坛2014暨《中国养老金发展报告2014》发布式——‘三中全会的理论突破与名义账户研讨会’”上发言时做出如上表述的。
国有资本充实养老金
当天的十二届全国人大常委会第十二次会议举行的联组会议上，楼继伟也谈到了养老金话题。全国人大常委会委员、中国人民大学教授郑功成在会上询问，养老金全国统筹的法定目标为何进展缓慢：“难点到底在哪里？作为中央政府‘十二五’规划中的工作任务还能不能如期完成？马上就进入2015年了，具体有什么打算？对划拨国有股充实养老保险战略储备基金到底有什么打算？”
楼继伟答复称，划一部分国有资产存量补历史上没缴养老金的窟窿是对的，这也是十八届三中全会的要求。现在由财政部牵头，由国资委、人社部、社保基金理事会等部门参与这个工作。将研究将国有资本经营收入按比例放到社保基金，下一步要按照十八届三中全会要求，到2020年将国有资本预算的30%划入公共预算，并更多地用于保障民生。

楼继伟
除了全国统筹和保值增值的难题，在“统账结合”的根本制度不变的前提下，是做“真金白银”的积累型个人账户，还是“记账式”的名义账户，一直都在理论界和政府部门中充满争议。
过去17年，“做实”为主流，如今，承认空账的名义账户制获得了更多的共识。楼继伟在社科院研讨会上以学者身份“力挺”名义账户制，更是加重了名义账户制在养老保险顶层设计中的权重。
中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文认为，在做实个人账户13年未果的情况下，及时转向名义账户制，轻装上阵，把精力放在加强个人账户多缴多得的功能上，以期在制度结构上彻底解决养老保险制度的财务可持续性。
从“做实”到“完善”
十八届三中全会提出的养老保险改革的基本方针是“坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户”。郑秉文说，从做实个人账户试点向完善个人账户制度转型，意味着个人账户功能定位的重大改变。
楼继伟认为，中央不提“做实”而提“完善”，为个人账户转向名义账户制提供了改革的空间。“名义账户制并不等于是欠账，并不等于空账运行，它是一种可选择的模式。”楼继伟说。
中国养老保险社会统筹和个人账户相结合的结构，本质上是创建了一个前所未有的混合型部分积累制（现收现付制加个人积累制），其初衷是将社会统筹和个人账户的优势发挥出来，目的是实现预期稳定和多缴多得。
在制度的实际执行中，由于政府没有承担从现收现付制向部分积累制的转制成本，个人账户缴费不得不用于保障当期养老金的发放，形成了“空账”。
人社部数据显示，2013年，养老保险个人账户的空账已经达到了3.1万亿元。
虽然为解决规模越来越大的空账问题，2001年中央决定由辽宁省实施个人账户试点，但各省做实的积极性并不高。2008年尽管已经扩大到了13个省份，其中一些省份还与全国社保基金理事会签订了委托运营协议，但此后再也没有省份愿意加入。
试点运行13年来做实账户额与空账额的差距越来越大，空账规模从2007年的1.1万亿元扩大到了2013年底的3.1万亿元，做实账户额则从790亿元提高到了4154亿元。
楼继伟表示，早在辽宁试点两年之后他就发现个人账户难以做实，一是因为代际成本无法化解，二是面临高成本和道德风险，做实之后若是选择像智利完全市场化的运行模式，管理的费用非常高，而且一旦有投资项目破产，政府必须为道德风险买单。
个人账户成为了养老保险制度的一块“心病”。郑秉文说，做实账户试点旷日持久，进展并不顺利，制度长期不能定型，空账成为影响参保人信心的一个软肋，当初建立个人账户调动参保人积极性的目的基本落空了。
“做实”走到尽头
自2008年之后，再没有任何一个省份愿意加入到做实个人账户的行列中来。一方面是由于转型成本的解决没有法制化、力度有限，中央财政仅对少数几个省进行数量有限的配比补贴，东部发达地区的试点省份完全由地方财政解决，大部分地方政府积极性不高。
上海人社局数据显示，上海每年城镇基本养老保险基金本来就收不抵支，缺口很大，财政补贴成为常态。2007年~2013年共补贴538亿元，主要用于当期养老金的发放，其中，2007年~2008年，挤出102亿元做实账户，此后均未做实。截至2013年，做实账户基金仅为123亿元。
郑秉文说，不仅地方政府积极性不高，另一方面中央政府的积极性也在消退。各级政府都意识到将财政资金存在个人账户，将变成永远都不可能收回的“沉没成本”。扩大补贴规模等于将更多的财政资金置于贬值风险之中。
宣告养老保险个人账户试点失败的标志性事件，是2010年以来中央财政对辽宁做实试点的补贴处于暂时中止状态，当期发放的缺口由辽宁省闲置的个人账户资金补足，从而提高宏观资金运用的效率。
人社部社会保险管理中心主任唐霁松在昨天的会议上称，面对养老保险基金发放的当期缺口，中央特批辽宁省向已经做实的个人账户基金借支发放养老金，如今借款额已经达到了700多亿。
唐霁松说，做实个人账户的黄金时期已经过去了。
辽宁试点的困境，促使楼继伟从关注积累制的智利模式，转向了以瑞典为代表的名义账户制。
名义账户制度的学名为“名义缴费确定型”，其本质有两点：在融资方式上实行现收现付制，在给付方式上采取缴费确定型。简而言之，就是以后个人账户中没有真实资金，而是对个人缴费进行记账，把缴费和收益都计入账户，作为未来发放的依据。
郑秉文认为，在目前统账结合框架内，个人账户部分从做实账户转向名义账户，不仅仅是简单的个人账户从实账到空账的转变。“这轮改革是制度升级，是结构调整，目的是增强多缴多得的激励机制，强化精算中性因素。”他说。
“改革不能再等，要快”
楼继伟认为，当前统账结合的制度应该坚持，但有巨大的改进空间，有非常不完善之处，在公平性和持续性上都有问题。
“改革不能再等，要快。”楼继伟说，因为逆向选择和道德风险越来越严重，近年来已经出现了给付增长大于缴费增长，2013年两者差距仍在扩大。
2013年出现的一个新情况是，养老保险征缴收入和支出之间的差距越来越大。
人社部数据显示，2013年城镇职工基本养老保险总收入的增长率为13.40%，总支出增长率为18.69%，后者比前者高5.29个百分点。
“这不是老龄化能够解释的，说明参保单位、地方政府都赶在全国统筹之前‘放水’，政府主动要企业个人少交费，甚至把一些不符合的人也加入到制度中来，所以必须尽快进行改革。”楼继伟说。
《中国养老金发展报告2014》称，城镇职工养老保险基金运行压力越来越大，当期结余比上一年减少了200多亿元，备付月数也比上一年减少了0.10个月。黑龙江省已经严重收不抵支，当期结余为-40.43亿元。
该报告还显示，如果只考虑征缴收入，不含财政补助，2013年全国城镇职工基本养老保险基金当期结余只有163.17亿元，比2012年减少了742.45亿元。全国只有12个省份征缴收入大于支出。
楼继伟表示，由于社会保险的碎片化，各地财政已经对社保共计付出1.7万亿元，占社会保险总盈余的63%。
背景：养老金制度难题
我国的养老保险模式是以社会统筹账户和个人账户相结合的模式，社会统筹模式实施现收现付制，个人账户由企业和个人共同缴纳，实行完全积累制。并且社会统筹账户和个人账户之间可以进行互济。由于在实际的运作过程中，由于许多老年人在之前并没有个人账户的积累，或者因为积累的时间较短，所以积累的基金有限。为了保障这两部分人的养老问题，就从当代在职职工的个人账户挪用了当代人的积累基金用来给上代人发放养老金，在职职工虽然账户上显示有积累的余额，但是实际上的积累基金已经被划走用于上代人的养老保险金的发放，形成了养老金个人账户“空账”的问题。
中国自1998年建立起社会统筹和个人账户相结合的“统账结合”模式，积累式的个人账户是主流，自2000年开始从东北开始试点坐实，遇到了很大阻力。
此外，我国的基本养老保险制度还停留在地区分割的传统格局之下。
中国人民大学教授郑功成表示，目前我国各个地区的缴费费率高低不一，各个地区的缴费基数口径五花八门，各个地区的养老金的余缺不同，有的结余越来越多，有的收不抵支的缺口越来越大，不仅破坏了养老保险筹资机制、缴费义务应当公平的底线，也破坏了市场经济条件下法定劳工成本应当公平的底线。同时，还影响了劳动力在全国范围内的自由流动，对地区的协同发展实际上是一个不利的因素。

foxmudler

看来做好股市，有很大作用，解决很多问题。
股市的未来可期。